Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
Entidade : PREFEITURA MUNICIPAL DE CAIEIRAS
Assunto : Contas Anuais Exercício : 2021
Prefeito : GILMAR SOARES VICENTE
A análise dos programas e ações de governo, previstos no PPA (2018-2021), nos revelou as seguintes falhas:
a) Desatualização dos anexos do PPA e incompatibilidade dos indicadores e metas com as demais peças de planejamento:
Observamos que, durante o exercício de 2021, não houve revisões do Plano Plurianual elaborado para o período de 2018 a 2021 (Doc.16 – Respostas Planejamento, p.02, item 12), de forma que existem diversas ações e respectivas metas que estão dissociadas daqueles previstos nos planos orçamentários anuais e suas alterações, prejudicando o acompanhamento global da relação entre as peças de planejamento
b) Ações com ausência de indicadores e metas:
Verificamos a ausência, no PPA vigente durante o exercício de 2021, de indicadores e metas para diversos programas
c) Falta de coerência entre o objetivo do programa e seu respectivo indicador. O indicador do programa não traduz os resultados do objetivo pretendido
d) Programas cujas ações não traduzem objetivos claros
e) Ausência de fidedignidade entre o plano apresentado ao Sistema AUDESP e o disponibilizado no portal da transparência do município:
Identificamos que o Plano Plurianual apresentado no portal da transparência do município diverge daquele apresentado à prestação de contas do sistema AUDESP.
A análise dos programas, dos indicadores e das metas da LDO nos revelou as seguintes falhas:
a) Programas com metas zeradas para 2021: Ressaltamos a ocorrência de diversos programas na Lei Orçamentária Anual cujas metas estão zeradas
A.2.2. ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS, TRANSFERÊNCIAS, REMANEJAMENTOS E/OU TRANSPOSIÇÕES
A Lei Orçamentária Anual (Doc.28 - LOA 2021), em seu artigo 6º, inciso I, autoriza a abertura de créditos suplementares até o limite de 20% da despesa total fixada. Em 2021 o Executivo efetuou alterações orçamentárias no valor total de R$ 193.448.492,38, correspondendo a 52,27% da Despesa Fixada Inicial (Doc.28 - LOA 2021, p. 4)
Na abertura dos Créditos Adicionais Suplementares previstos pelos Decretos nº 8422/2021, 8423/2021, 8434/2021, 8451/2021, 8483/2021, 8506/2021 e 8520/2021, a Prefeitura Municipal de Caieiras indicou como fonte de parte dos recursos o Superávit Financeiro do exercício anterior (Doc.31 – Alterações Orçamentárias Origem). A soma dos valores decorrentes de Superávit Financeiro representou o valor de R$ 1.215.600,518 adicionados ao orçamento municipal. Ocorre que, assim como demonstrado em quadro acostado ao item B.1.2. RESULTADOS FINANCEIRO, ECONÔMICO E SALDO PATRIMONIAL deste relatório, a Origem vem apresentando sucessivos Déficits Financeiros nos últimos anos. Entendemos, dessa forma, que a Municipalidade não possuía os recursos necessários para abertura dos referidos Créditos Adicionais Suplementares, ação essa que contraria o previsto no Art. 43, § 1º, I, da Lei Federal nº 4.320/1964 9 . Nesse mesmo raciocínio, há de se considerar inexistente a indicação de Superávit Financeiro do exercício anterior como fonte de recursos, o que, por consequência, caracteriza a abertura de Créditos no valor de R$ 1.215.600,51 sem a indicação dos recursos correspondentes, em desacordo ao mandamento legal encartado no Art. 167, V, da Constituição Federal de 198810 . Prosseguindo, após análise das alterações orçamentárias realizadas mediante decreto do executivo, verificamos que foram efetuadas transposições e transferências orçamentárias, as quais deveriam ter sido realizadas por meio de lei específica, contrariando o disposto no artigo 167, VI, da Constituição Federal11, bem como o disposto no Comunicado SDG 32/201512 .
Neste sentido, entendemos que a Prefeitura Municipal efetua essas alterações sem previsão legal, vez que o artigo 7º, inciso IV13, da LOA 2021 (Doc.28 – LOA 2021), fundamento normativo utilizado para realizar as transposições examinadas nos decretos abaixo, traz autorização genérica para que sejam realizadas transferências de dotação entre ações de um mesmo programa, não constituindo permissão para a realização de transposição, que deveria constar de lei específica, para que esta fosse objeto de análise e aprovação pelo Poder Legislativo Municipal. Verificamos que em todas as situações ocorreu a mesma irregularidade legislativa, com alterações/remanejamentos/transferências promovidas por decreto, alocando recursos inicialmente estipulados para investimento em custeio. A fim de ilustrar as alterações orçamentárias, citamos, a título de exemplo, aquelas realizadas nos seguintes decretos (Doc.32 – Decretos Alterações Orçamentárias (1) e (2)): a. Decreto n.º 8.450/2021 (Doc.32 – Decretos Alterações Orçamentárias (2), p. 35/36): Transposição de recursos no valor de R$ 380.000,00, tendo em vista a anulação de R$ 220.000,00 do Programa “Patrimônio de Ação Cultural e Turismo”; e R$ 160.000,00 do Programa “Gestão de Política de Assistência Social”, os quais foram destinados à suplementação de R$ 220.000,00 ao Programa “Gestão do Sistema de Ação Cultural e Turismo”; e R$ 235.000,00 ao Programa “Atende Criança e ao Adolescente”. Verificamos, adicionalmente, alteração na classificação da despesa devido à anulação de R$ 455.000,00 na categoria econômica 4.4.90.00.00, e suplementação de R$ 220.000,00 a mesma categoria econômica Sendo assim, ao menos R$ 235.000,00, que advieram de anulação em categoria econômica de capital (4.4.90.00.00), foram suplementados em categoria econômica diversa da originária. b. Decreto n.º 8.496/2021 (Doc.32 – Decretos Alterações Orçamentárias (1), p. 17/18): Transposição de recursos no valor de R$ 57.500,00, tendo em vista a anulação de R$ 57.500,00 do Programa “Comunicação Social”, o qual foi destinado à suplementação de R$ 247.500,00 ao Programa “Sinal Verde – Trânsito Racional” ao Programa “Apoio a Defesa Nacional a Segurança Pública”; e R$ 40.000,00 ao Programa “Desenvolvimento Artístico Cultural”. Verificamos, adicionalmente, alteração na classificação da despesa devido à anulação de R$ 455.000,00 na categoria econômica 4.4.90.00.00 sem qualquer suplementação na mesma categoria econômica, Sendo assim, ao menos R$ 57.500,00, que advieram de anulação em categoria econômica de capital (4.4.90.00.00), foram suplementados em categoria econômica diversa da originária. c. Decreto n.º 8.528/2021 (Doc.32 – Decretos Alterações Orçamentárias (1), p. 54/55): Transposição de recursos no valor de R$ 382.250,00, tendo em vista a anulação de R$ 75.000,00 do Programa “Saúde da Família”; R$ 207.250,00 do Programa “Vigilância Epidemiológica e Ambiental”; e R$ 100.000,00 do Programa “Vigilância Sanitária”, os quais foram destinados à suplementação de R$ 762.250,00 ao Programa “Assistência Ambulatorial, Emergencial e Hospitalar”; e R$ 150.000,00 ao Programa “Gestão Administrativa”. Verificamos, adicionalmente, alteração na classificação da despesa devido à anulação de R$ 110.000,00 na categoria econômica 4.4.90.00.00 sem qualquer suplementação na mesma categoria econômica Sendo assim, ao menos R$ 235.000,00, que advieram de anulação em categoria econômica de capital (4.4.90.00.00), foram suplementados em categoria econômica diversa da originária.
A.2.3. DA ANÁLISE DOS RESULTADOS (RELATÓRIO DE ATIVIDADES) Conforme explanado no item A.2.1, não há estrutura administrativa voltada para Planejamento na Prefeitura. O acompanhamento da execução do planejamento é realizado pela Diretoria Geral de Finanças, em conjunto com os respectivos secretários e responsáveis pela execução dos programas.
Ato contínuo, os gráficos a seguir, elaborados pela Fiscalização a partir do Relatório de Atividades enviado pela Origem via sistema Audesp (Doc.33 – Relatório de Atividades), demonstram que o planejamento elaborado pela Prefeitura, para o exercício de 2021, não foi executado conforme sua previsão e nem em sua totalidade, posto que em todas as unidades orçamentárias houve transposição, transferência e/ou remanejamento de recursos entre as dotações, impactando a execução das políticas públicas.
Programa: 1001- Atenção Básica a Saúde
Analisando os empenhos detalhados constatamos que os valores liquidados não estão relacionados a obras ou serviços de engenharia, mas sim a despesas com contas de água, energia e licença de uso de software.
Ação: 2282 – Atendimento em clínicas básicas nos postos de saúde
Em análise do relatório de atividades constatamos aumento de 40% no número de atendimentos realizados nas clínicas básicas em relação ao exercício de 2020. Entretanto, houve aumento de 60% na despesa liquidada no exercício, denotando ineficiência na utilização dos recursos públicos.
Programa: 1002 – Saúde da Família Objetivo: Saúde da família Ação 2283 – Manutenção do sistema de saúde da família Em 2021 houve crescimento de 20% na taxa da população coberta por equipes de saúde da família. No entanto, o aumento na despesa liquidada em relação ao exercício anterior foi de R$ 1.473.000,00 indicando ineficiência na utilização dos recursos públicos.
No exercício em análise nem todas as equipes de Saúde da Família estavam completas, contrariando o estipulado no item 3.4 do Capítulo I do Anexo da Portaria do Ministério da Saúde nº 2.436, de 21 de setembro de 2017 (Doc.14 – Relatório Smart). Ato contínuo, o relatório de empenhos indica que 42% das despesas liquidadas são referentes ao Contrato nº 431/2019 com a empresa Medic-Pharm Comercial Ltda, que tem como objeto o fornecimento, abastecimento, gerenciamento de operacionalização dos processos de logística, armazenamento, distribuição e entrega de medicamentos, bem como em atos administrativos necessários ao seu regular procedimento aos munícipes. O processo licitatório e a contratação foram analisados no TC-012438.989.20-4, sendo julgados irregulares pelo voto do Exmo. Conselheiro Dr. Edgard Camargo Rodrigues, em Sessão de Primeira Câmara realizada em 09 de novembro de 2021
Cumpre-nos informar que o prazo final de vigência desta contratação foi prorrogado até 21/09/2022, conforme termo aditivo tratado no TC-009093.989.22-6.
Programa: 1003 – Assistência ambulatorial, emergencial e hospitalar
Requisitamos à Origem informações a respeito da execução de despesas na ação 1004. Em resposta, a Secretaria da Saúde informou que em 2021 não foram realizadas despesas na ação supracitada (Doc.34 - Declaração Obras). Esta informação diverge dos dados contabilizados no balancete da Origem, que indicam liquidação no programa/ação analisados.
Portanto, este fato constitui, s.m.j., ofensa à fidedignidade das informações prestadas ao AUDESP e inobservância as metas determinadas na Lei nº 4.983/17 (PPA), Lei nº 5.348/20 (LDO) e Lei nº 5.404/20 (LOA).
Ação 2284 – Atendimento ambulatorial, emergencial, internação hospitalar e em especialidades
No exercício de 2021 foram realizados 217.875 atendimentos, representando uma despesa liquidada de R$ 33 milhões.
No que diz respeito ao número de atendimentos realizados requisitamos a origem documentos comprobatórios através da Requisição nº 177/2022 (Doc.40 - Requisição 17-2022). Em resposta, a Secretaria da Saúde informou, através do Ofício nº078/2022/DAP (Doc.41 – Ofício Saúde), que foram realizados 20.634 atendimentos ambulatoriais, 118.273 atendimentos emergenciais e 1.568 internações hospitalares, totalizando 140.475 atendimentos. Este número diverge dos 217.875 atendimentos informados no relatório de atividades no Audesp (Doc.33 – Relatório de Atividades, fl.1), em ofensa à fidedignidade das informações prestadas. No que concerne a execução da despesa, da análise do relatório analítico de empenhos, constatamos que 64% do valor total foi destinado a Fundação Estatal Regional de Saúde e Desenvolvimento Social da Bacia do Juquery, através da formalização de 02 (dois) contratos.
Verificamos através da análise dos relatórios técnicos dos Contratos (Doc.138 – Relatório TC-14803.989.21 e Doc.139 Relatório TC13155.989.21) que 70,34% dos atendimentos emergenciais do município foram realizados pela Fundação Juquery, o que equivale a 59,22% de todo tipo de atendimento realizado pelo município
A análise da Fiscalização constatou, em ambas as contratações, afronta ao disposto no artigo 3º da Lei n.º 8.666/93, ao art. 37 da Constituição Federal de 1988 e à jurisprudência do Tribunal de Contas devido a “Pesquisa de mercado restrita, deixando de comprovar a economicidade dos atos praticados”.
Em síntese, os números informados pela prefeitura para atingimento das metas físicas no exercício de 2021, na extensão de nossa amostragem, para todas os programas/ações analisadas, carecem de fidedignidade, posto que o processo de validação através do cruzamento de dados com bases como quadro de pessoal e folha de pagamento demonstraram resultados divergentes. Ademais, chama a atenção desta Fiscalização o fato de a Prefeitura atingir todos os resultados em valores exatamente iguais as metas definidas. De uma forma geral a análise da execução do planejamento do órgão revelou que, na realidade, muitos resultados não foram atingidos. Na Atenção Básica a Saúde não houve execução de despesa para reforma, ampliação e construção de unidades de saúde, apesar de 40,5% das unidades de saúde necessitar de reparos
Ademais, nem todas as ações previstas na Programação Anual de Saúde de 2021 foram executadas, evidenciando fragilidade no planejamento e execução das intenções expressas no Plano de Saúde, contrariando o artigo 4º da Portaria do Ministério da Saúde nº 2.135, de 25 de setembro de 2013. Ato contínuo, na Educação constatamos ausência de fidedignidade nas informações prestadas, além de problemas estruturais nas escolas, problemas na entrega do kit escolar, ausência de entrega dos uniformes e veículos da frota escolar com mais de 10 anos de fabricação. Em Obras observamos programas e ações com dotações autorizadas, porém não executadas, relacionadas a assuntos de grande interesse social. Observamos, também, ausência de previsão orçamentária para ações previstas no Plano Diretor do município. Estas ocorrências estão diretamente relacionadas as falhas na elaboração das peças de planejamento. Um planejamento mal elaborado e mal executado diminui a racionalidade das decisões, impacta as tomadas de decisões e impossibilita o atingimento dos objetivos traçados. O ato de planejar não decorre apenas de uma necessidade administrativa, mas também de imposições constitucionais e legais a que se submetem todos aqueles que gerem a coisa pública1
Na avaliação desta Fiscalização, os resultados operacionais observados indicam que houve ofensa aos princípios da eficiência, efetividade e economicidade, além de evidenciar falta de controle da execução do orçamento municipal. O cenário descrito reafirma as evidências de que o planejamento municipal não é realizado com a abrangência e qualidade que requer. Tendo em vista as inconsistências apuradas anteriormente, entendemos que, na forma em que constam, as peças de planejamento do município não atenderam os preceitos do artigo 165, caput, §§ 1º e 2º20, ambos da Constituição Federal de 1988, eis que tais instrumentos, s.m.j., não alcançaram as finalidades para as quais foram previstas, de organizar e direcionar, de forma transparente e objetiva, a atuação do Município, a fim de possibilitar a satisfação dos interesses da coletividade. Além disso, considerando a conjugação das falhas apuradas no presente item com aquelas mencionadas no item B.1.1.
RESULTADO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA verifica-se que os excessivos e expressivos redesenhos orçamentários, tanto na previsão de receitas, quanto nas dotações fixadas, indicam afronta ao §1º do artigo 1º da Lei Complementar Federal nº 101/00 (LRF)21, no que tange a responsabilidade na gestão fiscal por meio da atuação planejada do ente público., revelando, inclusive, o viés imediatista da execução do orçamento no município, consentindo que tanto o interesse público quanto o desenvolvimento sustentável regional fiquem à mercê do acaso
B.1.1. RESULTADO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Constatamos que o município, considerando todos os órgãos componentes do Orçamento Anual, procedeu à abertura de créditos adicionais e à realização de transferências, remanejamentos e/ou transposições no valor total de R$ 196.327.321,88, o que corresponde a 59,59%, da Despesa Fixada (inicial)
As alterações expressivas expõem deficiências de planejamento orçamentário, combatido pelo artigo 1º, parágrafo 1º, da Lei Complementar nº 101/2000. Para abertura desses créditos adicionais suplementares a origem indicou como fonte de recursos o valor de R$ 14.063.596,3424 provenientes do excesso de arrecadação. Porém, constatamos nos dados contabilizados e publicados no portal de transparência do município, expostos na tabela abaixo, que não houve excesso de arrecadação que suportasse a abertura desses créditos de janeiro a dezembro de 2021, situação em desacordo com o artigo 167, inciso V da Constituição Federal, pela abertura de crédito suplementar em valor superior ao recurso correspondente.
B.1.1.1.3. DAS DESPESAS
Nas verificações empreendidas pela Fiscalização, foram constatadas as seguintes irregularidades:
• Divulgação de informações de despesas decorrentes da situação de calamidade pública, no portal de transparência do município, em desconformidade com o Comunicado SDG nº 18/2020, devido ausência da disponibilização da nota de liquidação;
• O município efetuou compra de equipamentos com valores acima do praticado no mercado, além disso, não apresentou a pesquisa efetuada para justificativa de tal valor, em desobediência ao disposto no parágrafo único do art. 26 da Lei Nº 8666/93; • Publicação do Ato de ratificação da dispensa de licitação em desconformidade com o disposto no art. 26 da Lei Federal n.º 8.666/93;
• Pesquisa de mercado restrita, deixando de comprovar a economicidade dos atos praticados, em afronta ao disposto no artigo 3º da Lei n.º 8.666/93, ao art. 37 da CF/88 e à jurisprudência desta Casa;
• Contabilização da aquisição de material para aplicação das vacinas contra Covid sem a utilização do código de aplicação 312, em desconformidade com o Comunicado AUDESP n° 28/2020.
Houve uma queda elevada no resultado econômico do Período (- 102,13%), saindo de um superávit de R$ 97,8 milhões em 2020 para um déficit de R$ 2,1 milhões em 2021.
B.1.3. DÍVIDA DE CURTO PRAZO
A apuração efetuada com base nos dados enviados pela origem demonstra que para cada R$1,00 de dívida de curto prazo, existe R$ 0,41 de recursos para pagamento destas obrigações, indicando que a entidade não possui recursos financeiros no curto prazo para honrar seus compromissos. .
Considerando o resultado financeiro deficitário apurado, verifica-se que a Prefeitura não possui recursos disponíveis para o total pagamento de suas dívidas de curto prazo, registradas no Passivo Financeiro.
B.3. OUTROS PONTOS DE INTERESSE B.3.1.
RENÚNCIA DE RECEITAS
Embora tenha sido informado no sistema Audesp que não foram efetivadas renúncias de receitas no exercício de 2021 (Doc.03 - RAAE, pág.05/06), verificamos, conforme informação prestada no IEGM (I-Fiscal, questão 12.4) e documentos fornecidos pelo setor da Dívida Ativa (Doc.96 - Remissões e Isenções), que, no exercício examinado, houve renúncia de receitas no valor de R$ 1.824.200,82, denotando ofensa à fidedignidade das informações prestadas ao Audesp, bem como aos princípios da transparência e da evidenciação contábil.
B.3.2. DÍVIDA ATIVA
Ao analisarmos as respostas da Origem, constatamos diferença entre os valores de cancelamento em 2021 informados pelo setor da Dívida Ativa (Doc.100 - Cancelamentos dívida ativa – R$ 2.409.865,16) em confronto com os valores registrados pelo setor de contabilidade
Em comparação com o ano anterior, verificamos que houve um aumento de 6,47% no saldo da dívida ativa. Os recebimentos em 2021 representaram 3,4347% do saldo da dívida ativa, representando uma queda em relação aos anos de 2018 e 2019, e um aumento em relação a 2020 (2018: 5,17%48, 2019: 8,60%49 e 2020: 2,61%50). Diante do exposto, no entendimento dessa fiscalização, o recebimento de 3,43% do total do saldo da dívida ativa de 2021 demonstra a ineficiência da cobrança da dívida ativa
B.3.5. ORDEM CRONOLÓGICA DE PAGAMENTOS
Constatamos em nosso sistema a inobservância da ordem cronológica de pagamentos, e, por amostragem, pedimos esclarecimentos para a Municipalidade. Em resposta, a Origem apresentou a documentação juntada no Doc.111 - Quebra da ordem. Diante do exposto, verificamos que algumas das justificativas para a quebra da ordem cronológica de pagamentos são incompatíveis com o disposto no art. 5º da Lei Federal 8.666/9357, eis que não apresentam quais seriam de fato as relevantes razões de interesse público (Doc.113 – Quebra de Ordem, pág.01/02).
C.4. IEG-M – I- EDUCAÇÃO – Índice C
Menos de 25% dos alunos dos Anos Iniciais do Ensino Fundamental (1º ao 5º ano) concluíram o ano letivo em período integral durante o exercício de 2021, referente a Meta 6 do Plano Nacional de Educação - PNE (Lei Federal nº 13.005, de 25 de junho de 2014)
Não houve entrega do uniforme escolar aos Anos Iniciais do Ensino Fundamental em 2021;
IEG-M – I- SAÚDE – Índice C
observarmos gastos com saúde (Doc.123 - Gastos com saúde) que não se enquadram nos termos do art. 3º, inciso II, da Lei Federal nº 141/2012 59 , eis que a municipalidade não comprovou que os gastos com alimentação foram destinados ao atendimento da assistência terapêutica ou recuperação de deficiências nutricionais
IEG-M – I- AMBIENTAL – Índice C
IEG-M – I- PLANEJAMENTO – Índice C
Constatamos que a Municipalidade descumpriu as seguintes recomendações: • Adotar providências acerca dos apontamentos efetivados nos relatórios elaborados pelo Controle Interno;
• Adotar medidas eficazes para melhorar os Índices de Eficiência da Gestão Municipal – IEG-M, considerando, principalmente, os questionários dos índices que obtiveram conceito “C”;
• Evitar déficits;
• Estabelecer limite para a abertura de créditos suplementares em linha com a inflação esperada para o exercício, observando o disposto no Comunicado SDG nº 29/10;
• Não realizar a abertura de créditos adicionais sem observância do disposto no art. 43 da Lei Federal nº 4.320/64;
• Envidar esforços e ações para melhorar a situação econômico-financeira do Executivo;
• Aprimorar o sistema de cobrança de Dívida Ativa;
• Corrigir as irregularidades apuradas durante as fiscalizações ordenadas realizadas no exercício; • Cumprir integralmente as determinações constantes da Lei de Acesso à Informação.
• Acompanhar rigorosamente a gestão orçamentária, nos termos do artigo 1º, § 1º, da LRF, promovendo esforços fiscais com vista a obter equilíbrio entre receitas e despesas;
• Aprimorar a gestão de pessoal, adotando as providências cabíveis com vista a cessar o pagamento da gratificação de nível universitário nos casos em que o ensino superior seja pré-requisito para a investidura no cargo;
• Realizar ajustes para garantir a fidedignidade das informações inseridas no banco de dados do Sistema AUDESP, em cumprimento aos princípios da transparência e da evidenciação contábil, nos termos do Comunicado SDG nº 34/09, atentando para os prazos de encaminhamento dos documentos exigidos por esse Sistema deste Tribunal;
• Contabilizar de forma correta os recursos vinculados à saúde.
